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關于《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》的解讀
一、制定背景
《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》（原安全監(jiān)管總局令第12號）、《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》（原安全監(jiān)管總局令第22號）實施以來，有效的規(guī)范了安全評價機構(gòu)、安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)（以下統(tǒng)稱評價檢測機構(gòu)）從業(yè)行為，發(fā)揮了評價檢測機構(gòu)事故防范技術(shù)支撐作用。上述兩規(guī)章實施已有十年左右，有些內(nèi)容與《安全生產(chǎn)法》相關規(guī)定、國務院“放管服”改革要求、安全生產(chǎn)實際需求不相適應，總結(jié)原規(guī)章實施經(jīng)驗和存在問題，出臺新的《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）已十分必要。
（一）出臺《管理辦法》是落實黨的十八屆五中全會精神，改革安全評審制度的任務要求。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“改革安全評審制度，健全預警應急機制”的任務要求?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于推進安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展的意見》要求“改革完善安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)服務機構(gòu)資質(zhì)管理辦法”“科學設置安全生產(chǎn)行政許可事項和辦理程序”。《管理辦法》順應安全生產(chǎn)現(xiàn)實需要，對標應急管理工作大局，對評價檢測機構(gòu)資質(zhì)認可、監(jiān)督管理、檢查考核等進行了系統(tǒng)性改革。《管理辦法》對規(guī)范機構(gòu)從業(yè)行為、提升機構(gòu)技術(shù)保障能力、引導行業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有較強的指導意義和引導作用。
（二）出臺《管理辦法》是落實國務院“放管服”改革精神，推進便民服務、激發(fā)市場活力的重要舉措。黨的十八大以來，國務院大力推進“放管服”改革，連續(xù)出臺系列重要文件，持續(xù)深化行政審批及中介服務事項改革。2019年2月27日，國務院發(fā)布《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號），將評價檢測機構(gòu)資質(zhì)認可交由省級應急管理部門、省級煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門（以下統(tǒng)稱資質(zhì)認可機關）實施，并對評價檢測機構(gòu)監(jiān)管體系改革提出了新的更高要求?！豆芾磙k法》修改了原管理規(guī)定中與“放管服”改革要求不適應的內(nèi)容，理順了與安全生產(chǎn)社會化服務體系建設不匹配的環(huán)節(jié)，為優(yōu)化便民服務、強化屬地監(jiān)管、推進“一網(wǎng)通辦”、激發(fā)市場主體活力提供了法制保障和政策支持。
（三）出臺《管理辦法》是重塑機構(gòu)監(jiān)管體系、行業(yè)規(guī)范發(fā)展的現(xiàn)實需要?，F(xiàn)行評價檢測機構(gòu)準入條件較低，已不能完全滿足技術(shù)支撐需要；評價檢測機構(gòu)跨區(qū)域從業(yè)還存在不同程度的行政壁壘和障礙；屬地安全監(jiān)管監(jiān)察部門對機構(gòu)及其從業(yè)人員行政處罰的依據(jù)還不夠充分。上述問題影響行業(yè)的規(guī)范從業(yè)、公平競爭、健康發(fā)展和有效監(jiān)管。《管理辦法》通過合并資質(zhì)等級、壓縮審批層級、精簡許可范圍、取消從業(yè)地域限制，推行一個準入標準許可、一個證書全國執(zhí)業(yè)、一個信息平臺查詢，為機構(gòu)執(zhí)業(yè)、行業(yè)發(fā)展和監(jiān)督檢查提供了更為便捷高效的制度設計。
二、起草過程
（一）成立起草小組，評估現(xiàn)行管理體系。2017年初，相關職能部門組織科研院所、行業(yè)協(xié)會和部分機構(gòu)代表等成立了《管理辦法》起草小組。2017年1至6月，相關職能部門按照黨中央、國務院深化安全評審制度改革的要求，通過發(fā)放調(diào)查問卷、實地調(diào)研、座談交流等形式，系統(tǒng)評估原《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》實施的經(jīng)驗和不足，聽取有關方面的意見和建議，在此基礎上起草小組形成了《管理辦法》（征求意見稿）。
（二）開門制定部門規(guī)章，廣泛征求社會意見?！豆芾磙k法》（征求意見稿）分別于2017年10至11月在原安全監(jiān)管總局網(wǎng)站，2017年12月至2018年1月在原國務院法制辦網(wǎng)站向社會公開征求意見建議，共收到各方面意見建議311條。
（三）組織研討分析，不斷完善條款表述。2017年12月至2018年5月，相關職能部門分別在北京、廣東、浙江召開了三次論證會議，對條款內(nèi)容逐條細化完善，形成了《管理辦法》（送審稿）。
（四）協(xié)調(diào)溝通論證，按程序?qū)徸h報批。2018年5月，相關職能部門就《管理辦法》（送審稿）主動與有關業(yè)務司局進行溝通，形成了一致意見；之后，又向應急管理部分管領導報告了起草背景、修改原因、主要經(jīng)過和重要內(nèi)容，提出了提請部長辦公會審議的建議。2018年6月，應急管理部第8次部長辦公會審議并原則通過《管理辦法》送審稿，要求進一步征求相關部委意見后，按程序發(fā)布實施。
（五）落實國務院決定，及時發(fā)布實施。按照部長辦公會意見，再次征求了中央機構(gòu)編制委員會辦公室、國務院推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組辦公室、國家發(fā)展改革委意見后進行了完善。2019年2月，國務院發(fā)布《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2019〕6號）后，應急管理部于3月20日發(fā)布《管理辦法》，自2019年5月1日起施行。
三、主要改革內(nèi)容
（一）將原兩個規(guī)章合二為一。雖然安全評價、安全生產(chǎn)檢測檢驗在技術(shù)方法、執(zhí)業(yè)要求、過程管理等方面有所側(cè)重和不同，但在資質(zhì)條件設定、許可程序管理、執(zhí)法監(jiān)管等行政管理方面較為類似，且國務院公布的行政許可清單中將安全評價機構(gòu)資質(zhì)認可、檢測檢驗機構(gòu)資質(zhì)認可歸并為一項許可。鑒此，新的《管理辦法》將原《安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)管理規(guī)定》《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》有關內(nèi)容進行了整合，合并制定為一個部門規(guī)章。
（二）大幅歸并精簡許可事項。按照國務院“放管服”改革要求，主要歸并精簡了以下事項：一是取消評價檢測機構(gòu)的甲等、乙級分級設置，分別整合為安全評價資質(zhì)、安全生產(chǎn)檢測檢驗資質(zhì)。二是取消甲等資質(zhì)由應急管理部審批（機構(gòu)改革前由安全監(jiān)管總局審批）、乙級資質(zhì)由省級安全監(jiān)管監(jiān)察部門審批的分級審批規(guī)定，將安全評價資質(zhì)、安全生產(chǎn)檢測檢驗資質(zhì)統(tǒng)一交由省級應急管理部門、省級煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門審批。三是取消評價檢測機構(gòu)從業(yè)地域限制，取得安全評價基礎資質(zhì)、檢測檢驗基礎資質(zhì)的機構(gòu)可以在全國范圍內(nèi)開展業(yè)務。四是取消評價檢測機構(gòu)計劃性數(shù)量限制，不再擬定數(shù)量和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。五是依法對《安全生產(chǎn)法》第二十九條、第三十四條規(guī)定的行業(yè)領域和范圍（礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存、裝卸危險物品的建設項目；礦山井下特種設備等）實施資質(zhì)認可，對法律法規(guī)依據(jù)不充分的其他行業(yè)領域不再實行資質(zhì)認可管理。六是進一步簡化程序、簡政放權(quán)，將資質(zhì)有效期由三年延長為五年。
（三）科學設置機構(gòu)準入條件。按照既滿足安全生產(chǎn)現(xiàn)實需要，又鼓勵機構(gòu)綜合發(fā)展、做大做強的原則，《管理辦法》規(guī)定安全評價機構(gòu)的準入條件為：固定資產(chǎn)不少于800萬元，工作場所面積不少于1000平米，專職安全評價師配置不少于25人?！豆芾磙k法》規(guī)定安全生產(chǎn)檢測檢驗機構(gòu)的準入條件為：固定資產(chǎn)不少于1000萬元，工作場所面積（含實驗室）不少于1000平米，技術(shù)人員不少于25人。同時按其申請業(yè)務范圍的多少，每增加一個業(yè)務范圍（行業(yè)領域），按配比增加5名專職安全評價師（檢測檢驗機構(gòu)增加5名技術(shù)人員）。
（四）強化事中事后監(jiān)管。一是強化資質(zhì)保持，《管理辦法》規(guī)定資質(zhì)認可機關通過制定年度監(jiān)督檢查計劃、實施“雙隨機、一公開”監(jiān)管等，確保每三年對本部門頒發(fā)資質(zhì)證書的評價檢測機構(gòu)監(jiān)督檢查覆蓋一次。二是強化屬地監(jiān)管，要求機構(gòu)在開展現(xiàn)場技術(shù)服務前七個工作日內(nèi)書面告知項目實施地資質(zhì)認可機關，接受資質(zhì)認可機關及其下級有關部門的監(jiān)督檢查。三是強化日常執(zhí)法，要求有關部門發(fā)現(xiàn)機構(gòu)違法違規(guī)行為的，依法實施處罰，并告知資質(zhì)認可機關。四是強化聯(lián)合懲戒，提高對違法違規(guī)行為的處罰力度，對失信機構(gòu)和人員實行行業(yè)禁入和納入安全生產(chǎn)不良記錄“黑名單”管理，并依法實施聯(lián)合懲戒。五是實行信息共享，以安全評價檢測檢驗機構(gòu)信息查詢系統(tǒng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺、安全評價師查詢平臺、注冊安全工程師查詢系統(tǒng)等為依托，及時查詢、公布和共享執(zhí)法檢查、行政處罰、失信懲戒等信息。六是引導行業(yè)自律，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律管理作用，積極推進信用評估、綜合能力和能力評定等相關標準和體系建設，引導機構(gòu)提升服務能力、質(zhì)量和水平;協(xié)助開展技術(shù)仲裁，促進公平競爭，維護從業(yè)秩序。
（五）規(guī)范政府監(jiān)管行為。一是杜絕行政干預，要求資質(zhì)認可機關及其下級有關部門和工作人員不得干預機構(gòu)正常活動，不得設定或變相設定機構(gòu)從業(yè)準入障礙。二是杜絕“紅頂中介”，要求應急管理系統(tǒng)、各級煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門等所屬事業(yè)單位、管理的社會組織及其舉辦的企業(yè)不得申請評價檢測機構(gòu)資質(zhì)。三是明確各方責任，評價檢測機構(gòu)對其出具的技術(shù)服務報告負責；生產(chǎn)經(jīng)營單位委托評價檢測機構(gòu)為其提供技術(shù)服務的，保障安全生產(chǎn)的責任仍由本單位負責；相關方采信報告內(nèi)容作出許可或處罰決定的，對其決定事項承擔相應法律責任。
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